发展中国家需要充分的政策空间

发展中国家需要充分的政策空间

“为推动2015年后发展议程，发展中国家需要充分的政策空间，使用多边方法制定贸易规则应为积极的贸易和工业政策留出空间，从而实现持久包容性增长。” 　　这是联合国贸易和发展会议9月10日向全球发布的《2014年贸易和发展报告》中表达的意思。

贸发会议坚持认为，鉴于国际社会即将着手制定一套新的发展目标，各国必须要有充分的政策空间，以与更加宏大的新议程相匹配。纽约已经出台了—套新的可持续发展目标，所涉内容甚广，因此，如果政策制定过程中没有更多的工具和更大的灵活性，2015年后发展议程就不可行。报告强调了积极的贸易和工业政策在2015年后发展议程中发挥的作用，并指明了在不断变化的世界经济态势中可采取的各种政策，以帮助取得长期收入增长、充分就业、扶贫和社会预期的其他成果。　　关于贸易，新报告认为，在就制定规则问题进行谈判时，应将重点重新放在承认发展中国家合法关切的多边协定上。多边规则和纪律对内向型国家经济政策——例如重商主义贸易政策——起着制衡作用，因为强国可通过此类政策危害其他国家的经济效绩。但多边协定不应鼓励或促使发展中国家放弃有助于经济发展的政策。现行的多边协定虽然为世界贸易组织所有成员保留了一定的灵活性，并为最不发达国家纳入了一些特殊和差别待遇，但同时也对各种贸易和工业政策的实施规定了种种限制，且涉及的政策范围日益扩大。　　报告还指出，发展中国家在参与双边及区域贸易和投资协定时，应当认真考虑丧失政策空间的问题。此类协定中包含的承诺往往比多边协定在同一领域包含的承诺更加严格，或者涵括新的领域，从而要求决策者放弃使用在支持工业化方面被证明行之有效的工具。传统智慧表明，接受上述更严格的政策和监管承诺对于吸引外国直接投资和帮助发展中国家的企业加入全球价值链是必要的。然而，本报告建议，尽管此类承诺短期内可能提供贸易和就业方面的好处，但长期来看，它们可能使制造商陷入初级商品“飞地”或低端制造业的陷阱。报告还指出了一些其它问题，这些问题出自目前的国际投资框架以及行使通常分配给国家的重要立法职能的相关特设仲裁法庭。上述法庭的运作往往缺乏透明度和连贯性。此外，这种法庭的设置沿袭了为解决私人商业行为体之间的争端而制定的模式，因此，它们没有理由考虑东道国更广泛的利益及其发展战略。　　《2014年贸易和发展报告》强调，以更加灵活的方式选择、设计和执行实现这套新的发展目标所需要的政策时，需要注意以下四个因素：　　第一，工业政策至关重要；即使发达国家现在也再次承认工业政策在促进生产力增长、鼓励创新及创造体面就业机会方面的作用。报告提到美利坚合众国对工业政策采取的方法——通常被误解为“放任自由”的方法。这种方法将“创业型国家”和“协调型国家”结合起来，巧妙地利用国际规则和承诺未加限定的政策空间，专门针对具体部门采取措施，以支持其制造业。欧洲联盟的经验则说明，如果采用更为横向——或者说整个经济体范围内的方法，在实现更广泛的政策目标方面是怎么会受到阻碍的。　　第二，在依赖初级商品的经济体，要将自然资源租金转化为持久增长和结构性转变，就必须通过大量投资加快工业化，并鼓励在贸易和资本积累之间形成良性关联。一项工业政策，如果能够协助私营部门确定并扩大有前途的制造业部门的活动，就能大力推动这种多样化的努力。　　第三，全球价值链正在扩展，可能为工业发展和创造就业开辟新的机遇，但这不意味着简单地将政策措施与主导企业的利益保持—致。融入全球价值链能够促进工业化的证据充其量只能说是模棱两可：即使一开始结构性转变取得了成功，往往也只能与“肤浅”的工业化相关，它几乎没有为经济和社会的提升提供任何机遇。陷入价值链底端的风险太大，各国不应放弃使用在支持工业化方面被证明行之有效的工具。报告指出，即使在成功地利用价值链促进了电子行业贸易的中国，中国企业也仅得到该部门全球利润的3%而已。　　最后，自“大衰退”以来，由于发达国家增长放缓，它们对发展中国家进口产品的需求弹性降低，因此，较笼统地说，以出口引领增长的战略所产生的发展效应似乎正在失去动力。为规避增长急剧减速的风险，发展中国家不妨重新平衡其增长战略，降低向发达国家出口的依赖，加大内需和区域需求的作用。推行积极的贸易和工业政策有助于对发展中国家的生产能力进行必要的调整。　　报告称，以史为鉴，如今为确保在全球贸易体制中留出充分的政策空间所开展的工作若要取得预期成果，就必须对全球金融架构进行有效改革，从而确保贫困经济体能够得到更稳定、更长期的融资，既包括公共资金，也包括私人资金。

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